Concepto del Registrador sobre las Certificaciones del Referendo de la Reelección

Bogotá D.C., 27 de julio de 2009

DRN – 396

Doctor

PEDRITO TOMÁS PEREIRA CABALLERO

Representante a la Cámara

Circunscripción Electoral del Departamento de Bolívar

Congreso de la República

Edificio Nuevo del Congreso

Carrera 7ª No. 8-68

Bogotá

Referencia: Oficios del 24 de junio y 21 de julio de 2009.


Respetado Doctor Pereira:

En oficio del 24 de junio de 2009, solicita el Dr. Pereira: “De la manera más atenta me dirijo a usted, en virtud de la respuesta dada por Usted al derecho de petición presentado por H.R CARLOS ARTURO PIEDRAHITA, el pasado 18 de junio de los corrientes.

En la mencionada respuesta, Usted afirma los siguiente “…En atención a su segunda petición, me permito certificar que a la fecha no se ha expedido ninguna certificación en donde conste que el referendo de reelección presidencia (sic), ha cumplido con las normas legales referentes a la financiación y montos máximos de de (sic) contribuciones privadas que pueden ser invertidas en los mecanismos máximos de participación ciudadana”

Con base en esta manifestación, quisiera que me respondiera si la ausencia de este certificado es requisito fundamental, para la terminación del trámite legislativo del proyecto de ley No. 138 de 2008 Cámara, 242 de 2008 Senado, que en este momento se encuentra en su etapa de conciliación.

De la misma manera, solicito emita su concepto, acerca de si este certificado es requisito indispensable, para el trámite de la conciliación del proyecto de ley en comento.”

Así como también manifiesta en escrito posterior que: “De la manera más atenta me dirijo a usted, atendiendo al derecho de petición que presenté el pasado 24 de junio del presente año ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, en la cual le solicitaba que me respondiera si el certificado, al cual Usted hace alusión en su comunicación del 18 de junio año,”::. (sic) en donde conste que el referendo de reelección presidencial ha cumplido con las normas legales referentes a la financiación y montos máximos de las contribuciones privadas que pueden ser invertidos en los mecanismos de participación ciudadana…”., el cual a la fecha no se ha expedido; es requisito indispensable, para el trámite de la conciliación del proyecto de ley en comento.

Teniendo en cuenta que el término para la contestación del derecho de petición presentado por el suscrito, expiro (sic) el pasado 16 de julio de 2009, le recuerdo de la manera más atenta su pronunciamiento en este sentido”

DE LA COMPETENCIA

Sea lo primero señalar que el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, defiere la competencia a las Entidades para proferir conceptos respecto de las materias a su cargo, dentro del término legal de 30 días.

Es por lo anterior, y por ser las certificaciones de que tratan los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994, competencia de esta Entidad, se procederá a dar respuesta en lo referente a la expedición de las certificaciones.

Por otra parte, el H. Consejo Nacional Electoral mediante Resolución No. 0457 de 2009, que a la letra reza: “Por consiguiente, esta Corporación es competente para verificar el cumplimiento de las contribuciones particulares recibidas por los promotores del referendo para la modificación del artículo 34 de la Constitución Política, para la recolección de firmas.

En efecto, el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos y de la oposición contenido fundamentalmente en la Ley 130 de 1994 contempla de manera clara la competencia para investigar y sancionar infracciones relativas a los incumplimientos de las normas sobre contribuciones y publicidad. Luego esta remisión expresa deja habilitada la competencia de este Corporación para investigar y sancionar violaciones a las reglas sobre presentación de balances y cuentas consagradas en la Ley 134 de 1994.

Lo anterior, sin perjuicio de la competencia asignada en forma expresa por los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994 y el literal c) del artículo 2° del Decreto Reglamentario 895 de 2000, que atribuyen al Registrador Nacional del Estado Civil, la facultad de expedir la certificación del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales.”

CONSIDERACIONES

Bastaría una lectura literal del artículo 30 de la Ley 134 de 1994, para satisfacer su solicitud de concepto, la cual a la letra reza:

“Presentación y publicación de las iniciativas populares legislativas y normativas ante las corporaciones públicas. Una vez certificado por la Registraduría del Estado Civil correspondiente, el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta ley, su vocero, presentará dicho certificado con el proyecto de articulado y la exposición de motivos, así como la dirección de su domicilio y la de los promotores, ante la Secretaría de una de las Cámaras del Congreso de la República o de la Corporación pública respectiva, según el caso. Subraya fuera de texto.

El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así como el texto del proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán ser divulgados en la publicación oficial de la correspondiente corporación.

Nos referiremos a continuación, en primer término al alcance de la expresión: “una vez certificado”, para proseguir en segundo lugar igualmente a determinar el alcance de la expresión: “certificado de cumplimiento de las normas legales referentes a la financiación y montos máximos de contribuciones privadas que pueden ser invertidas en los mecanismos máximos de participación ciudadana”.

1. DE LA EXPRESIÓN “UNA VEZ CERTIFICADO”

Al respecto del artículo citado en precedencia, la Honorable Corte Constitucional en la sentencia C-180 de 1994 dijo lo siguiente: “Por su parte, los artículos 30 y 31 del proyecto, regulan tanto las formalidades que deben cumplirse para presentar ante la respectiva Corporación la iniciativa popular normativa o legislativa, así como las reglas para su tramitación ante la respectiva Corporación Pública, con miras a garantizar la eficacia de la participación ciudadana. Los requisitos exigidos para la presentación de las iniciativas se acompasan con los dictados de la razón y son proporcionales al propósito de seriedad y veracidad que inspira su establecimiento, sin que, por lo demás, en modo alguno afecten o compromentan (sic) el núcleo fundamental de este derecho ciudadano. Por ello, la Corte los estima ajustados al ordenamiento constitucional. Además, el trámite a que se sujeta la iniciativa popular legislativa, acata lo preceptuado en el artículo 155 CP., en cuanto, como en dicho precepto se prevé, dispone su tramitación según el procedimiento previsto en el artículo 163 CP., para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia.”

Obsérvese que la primera proposición del artículo 30 ídem establece “una vez certificado”, expresión que no hace referencia a un número determinado de certificaciones sino a la evidencia de que se haya certificado por la Registraduría Nacional del Estado Civil “…el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta Ley” Negrilla fuera de texto.

A continuación se procederá a transcribir las normas contenidas en la Ley 134 de 1994, donde se hace mención al tema de “Certificación”:

Artículo 24º.- Certificación de la Registraduría. En el término de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificará el número total de respaldos consignados, el número de respaldos válidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo.

Artículo 27º.- Certificación. La organización electoral certificará, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos participación ciudadana.

Artículo 34°.- Convocatoria del Referendo. Expedidas las certificaciones por la Registraduría del Estado Civil correspondiente, sobre el número de apoyos requerido, así como el fallo de la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional, departamental, distrital, municipal o local correspondiente, convocará el referendo mediante decreto, en el término de ocho días, y adoptará las demás disposiciones necesarias para su ejecución.

Al respecto de cada uno de estos artículos la Corte Constitucional en la sentencia citada en precedencia manifestó:

“Los artículos 18 a 25 desarrollan lo relacionado con los requisitos y el procedimiento a seguirse para la recolección y suscripción de apoyos; señalan también el plazo para desistir de la iniciativa así como el deber, a cargo de la respectiva Registraduría, de elaborar y suministrar a los promotores los formularios en los que se consignarán los apoyos ciudadanos, así como el de verificar la autenticidad de los respaldos y el de expedir certificación sobre el número total de los consignados, al igual que sobre el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa.

No encuentra la Corte reproche alguno de inconstitucionalidad a las disposiciones mencionadas, pues su preceptiva adopta medidas razonables y prudentes para asegurar la seriedad y veracidad del proceso de participación ciudadana, así como el cumplimiento de las exigencias constitucionales de respaldo a las iniciativas. Además brindan a la organización electoral los mecanismos institucionales necesarios para que esta pueda hacer las verificaciones que respalden la autenticidad de los apoyos, las cuales a todas luces se precisan para garantizar el uso responsable de tan caros instrumentos para la democracia participativa. Igualmente, debe manifestarse que al exigir el cumplimiento de un requisito numérico para la presentación de iniciativas o solicitudes de referendos, el Constituyente de 1991 persigue que estas reflejen el verdadero interés ciudadano en una determinada coyuntura. Por lo demás, se observa que las normas en estudio preservan el derecho de los ciudadanos a interponer ante la jurisdicción contencioso administrativa, las acciones pertinentes contra la decisión de anulación de firmas.

(…)

Finalmente, el artículo 27 dispone que la organización electoral certificará el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana, lo cual encuadra dentro de las facultades y atribuciones que la Constitución asigna a las autoridades electorales (artículo 265 CP.)

(…)

Por su parte, el artículo 34 indica el procedimiento que se debe llevar a cabo para la convocatoria del referendo, y señala que la Registraduría del Estado Civil expedirá la certificación acerca del cumplimiento con el número de apoyos requeridos. La norma establece que expedida la certificación en comento así como el fallo de la Corte Constitucional, el gobierno nacional, departamental, distrital, municipal o local procederá a convocar, en el término de ocho (8) días el referendo mediante decreto, así como a adoptar las demás disposiciones necesarias para su ejecución.

La referencia que en ella se hace al " fallo de la Corte Contitucional" se declara exequible, en el entendido que se refiere a la decisión que a esta Corporación le compete proferir con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a referendo, sólo por vicios de procedimiento, al tenor de lo dispuesto en el numeral 2o. del artículo 241 de la Carta Politica.

Una interpretación distinta del fragmento que se glosa no se acompasaría con el artículo 241 de la Carta. En efecto, esta norma únicamente sujeta a control previo de constitucionalidad la convocatoria a referendo de un acto reformatorio de la Constitución (artículo 241-2 CP). Así, pues, la Constitución Política no le asigna a la Corte Constitucional competencia de control en relación con los actos de convocatoria a referendos sobre normas de carácter departamental, distrital, municipal o local. Además, en relación con los referendos sobre leyes, instituye un control posterior y no previo, según se desprende del numeral 3o. del artículo 241 de la Carta.
En lo demás, estima la Corte que la norma se conforma con la Constitución, ya que se contrae a disponer lo necesario, una vez cumplidos los requisitos que la misma exige, para llevar a cabo el referendo por parte del respectivo gobierno”.

El Decreto 895 de 2000, que reglamenta la parte operativa de la Ley 134 de 1994 reza en lo pertinente:
“Artículo segundo: Definiciones. Para todos los efectos, las nociones de inscripción, registro y certificación contenidas en la Ley 134 de 1994 se definen así:
(…)
c) Certificación. De conformidad con el artículo 27 de la Ley 134 de 1994, se entiende por certificación el acto mediante el cual el registrador del estado civil declara que se han cumplido los requisitos exigidos en cada una de las etapas de realización de los mecanismos de participación ciudadana desde la inscripción de iniciativas solicitudes de referendo hasta la presentación de la iniciativa legislativa y normativa ante la corporación pública correspondiente o de la solicitud de referendo ante el registrador del estado civil correspondiente.

Respecto del artículo citado en precedencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, con ponencia del Doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, conoció de la acción de nulidad contra el decreto del 895 de 2000, en sentencia del 14 de febrero de 2002, bajo el radicado 11001-03-24-000-2000-6334-01(6334), dentro de la cual resolvió:

“En cuanto al literal c) del artículo 2º, que se ocupa de la certificación sobre el cumplimiento de los requisitos en cada una de las etapas de realización de los mecanismos de participación ciudadana, se observa que los cargos que en su contra se hacen en ambas demandas son iguales, toda vez que en los dos se invoca la violación de los artículos 120 y 265 de la Constitución Política, cuyo concepto de violación es idéntico, esto es que según el último precepto la Organización Electoral está integrada por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil y que, no obstante, el citado literal otorga competencia exclusivamente al Registrador Nacional del Estado Civil para expedir tal certificación, excluyendo de ello al Consejo en mención.

El cargo, por consiguiente, fue examinado por la Sala en la aludida sentencia, la cual negó la nulidad del literal c) del artículo 2º en cuestión, configurándose así la cosa juzgada a la luz del artículo 175, inciso segundo, del C.C.A., pues la sentencia que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada ergaomnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada. Sobre el particular se dijo:

"...encuentra la Sala que el artículo 24 de la Ley 134 de 1994 establece: Certificación de la Registraduría. En el término de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificará el número total de respaldos consignados, el número de respaldos válidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa de la solicitud de referendo.

"Por otra parte, cuando el artículo 27 de la ley reglamentada establece que: .La organización electoral certificará, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana. no desconoce la facultad de certificación que corresponde al Registrador del Estado Civil contenida en el ya transcrito artículo 24, que determina que dicha certificación comprende, no solamente lo relacionado con el número total de respaldos consignados, de respaldos válidos y de respaldos nulos, sino el ámbito amplio sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas constitucionales y legales para la realización de los mecanismos de participación ciudadana; es decir, que cuando el artículo 27 señala que para todos los efectos legales se debe certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana, ya la norma legal había precisado en el artículo 24, a cual funcionario, dentro de la Organización Electoral, corresponde tal función.

"Además, debe tenerse en cuenta que es al Registrador de la circunscripción electoral correspondiente a quien corresponde anular los respaldos suscritos en documentos que no cumplan los requisitos del artículo 16 o que incurran en alguna de las causales de nulidad que allí se consagran, atribución que se encuentra en íntima relación con la que se comenta.

"Por ello, como la ley otorga al Registrador del Estado Civil amplia facultad de certificación sobre el ajuste a la legalidad de todo el proceso de la participación ciudadana, la facultad contenida en el literal c) del acto administrativo objeto de examen se acomoda a la norma reglamentada.

"En efecto, como el Decreto parcialmente demandado, al definir la noción de certificación, atribuye al Registrador del Estado Civil la expedición del acto mediante el cual declara que se han cumplido los requisitos exigidos en cada una de las etapas de realización de los mecanismos de participación, desde la inscripción de las iniciativas solicitudes de referendo hasta la presentación de la iniciativa legislativa y normativa ante la corporación correspondiente o de la solicitud de referendo ante el Registrador del Estado Civil correspondiente, encuentra la Sala que no aparece exceso del ejercicio de la facultad de reglamentar las leyes que corresponde al Presidente de la República. Negrilla fuera de texto.

"De otro lado, como la Organización Electoral comprende a los Registradores del Estado Civil, mal se haría en entender que la facultad de certificar sobre los aspectos definidos en la Ley 134 de 1994 corresponda a la Organización, en su conjunto, hecho que haría inoperante el ejercicio de la atribución, dada la complejidad de la Organización Electoral; por otra parte, dado que la Registraduría posee la infraestructura necesaria para, previos los exámenes técnicos a que haya lugar, decidir sobre la validez o nulidad de los respaldos consignados y que, además, el Registrador Nacional del Estado Civil actúa como Secretario del Consejo Nacional Electoral, por ende, le es inherente la facultad de certificar"

2. DEL CERTIFICADO DE “CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS LEGALES REFERENTES A LA FINANCIACIÓN Y MONTOS MÁXIMOS DE CONTRIBUCIONES PRIVADAS QUE PUEDEN SER INVERTIDAS EN LOS MECANISMOS MÁXIMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA”.

Las normas legales referentes a la financiación y montos máximos de contribuciones privadas que pueden ser invertidas en los mecanismos de participación ciudadana, hacen parte integrante de la Ley 134 de 1994 que consagra las normas sobre mecanismos de participación ciudadana, al respecto el H. Consejo Nacional Electoral en la Resolución 0457 de 2009 estableció:

“Una interpretación armónica del contenido de los artículos 97 y 98, lleva a la conclusión que los montos máximos previstos en el primero, para cada contribución particular, tienen lugar en el proceso de recolección de firmas culminado el cual, dentro de los quince días siguientes, debe presentarse un balance ante el Registrador Nacional del Estado Civil quien deberá expedir la certificación en los términos previstos en los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994”

A la letra los artículos en mención rezan:

“Artículo 97-. Control de Contribuciones. Los promotores podrán recibir contribuciones de los particulares para sufragar los gastos del proceso de recolección de firmas y deberán llevar una cuenta detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinadas.

Quince días después de terminado el proceso de recolección de firmas, deberá presentarse a la Registraduría el balance correspondiente, suscrito por un contador público juramentado.

Desde el inicio del proceso de recolección de firmas, cualquier persona podrá solicitar que se haga público el nombre de quienes hayan financiado la iniciativa, en dinero o en especie, por un valor superior a un salario mínimo mensual.

Ninguna contribución podrá superar el monto que cada año fije el Consejo Nacional Electoral.

Artículo 98.- Fijación del monto máximo de dinero privado para las campañas de los distintos mecanismos de participación. El monto máximo de dinero privado que podrá ser gastado en cada una de las campañas relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la presente Ley, será fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año. El incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta.”

Al respecto de cada uno de estos artículos la Corte Constitucional preceptúo:

“Por su parte, el artículo 97 regula el control de contribuciones provenientes de particulares, para sufragar los gastos del proceso de recolección de firmas, para lo cual se exige llevar una cuenta detallada de las mismas y los fines a que hayan sido destinadas. El control estará a cargo de la Registraduría, y los montos que pueden recibir anualmente, serán fijados por el Consejo Nacional Electoral. En este sentido, la norma encuadra dentro del ordenamiento constitucional, pues corresponde a una de las competencias señaladas expresamente por la Carta en cabeza de la organización electoral.

10.7 El artículo 98 fija el monto máximo de dinero proveniente de particulares para las campañas de los distintos mecanismos de participación, el cual será fijado por el Consejo Nacional Electoral.

En relación a los gastos del proceso de recolección de firmas y a las contribuciones particulares para sufragarlos, la ley sólo puede limitar, como así lo hace en el inciso cuarto del artículo sub-examine, el monto máximo de las contribuciones que pueden ser recibidas por quienes promuevan estas iniciativas. Respecto a los fines y el destino de tales ingresos y contribuciones, los promotores que hayan sido beneficiarios de éstos deberán presentar ante la Registraduría el balance correspondiente, suscrito por un contador público. Ello permite al Estado controlar eficazmente que los ingresos procedentes de este tipo de contribuciones se destinen a hacer efectivos los mecanismos de participación democrática.

El objetivo del artículo 97, es por tanto, que ningún promotor de iniciativas populares pueda invertir en el respectivo proceso de participación una suma que sobrepase la que oportunamente -en el mes de enero de cada año- fije el Consejo Nacional Electoral. Teniendo en cuenta que la determinación de esas sumas no la puede hacer la ley para cada una de las campañas o procesos de participación, defiere esa función de simple actualización, al Consejo Nacional Electoral.

Con fundamento en los anteriores argumentos, es claro que estas normas no desbordan el ordenamiento constitucional.”

En este punto, vale la pena resaltar que las leyes estatutarias hacen parte del bloque de constitucionalidad por ser reglamentarias de derechos fundamentales, en este caso en concreto, la participación ciudadana, aunado a lo anterior, se debe recordar que la doctrina constitucional es obligatoria no sólo porque así lo ha manifestado la H. Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, (sentencias C-131/93, C-083/95, C-037/96, SU-047/99, C-836/2001, SU.1300/01, T-486/05, entre otras), sino porque en relación del delito de prevaricato se dice por la H. Corte Constitucional que: “ El delito de prevaricato por acción no se comete por una simple disconformidad que se presente entre una providencia, resolución, dictamen o concepto y la jurisprudencia proferida por las Altas Cortes, a menos que se trate de un fallo de control de constitucionalidad de las leyes o de la jurisprudencia sentada por aquéllas que comporte una infracción directa de preceptos constitucionales, legales o de un acto administrativo de carácter general.” (Sentencia C-335-/08) Negrilla fuera de texto.

CONCLUSIÓN:
De la lectura e interpretación tanto literal como sistemática de las normas y de la doctrina citada, me permito pues concluir que la premisa necesaria para el trámite de las iniciativas legislativas y normativas conforme al artículo 30 de la Ley 134 de 1994, es que se haya certificado por la Registraduría Nacional del Estado Civil el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta Ley, lo que no excluye de ninguna manera lo relativo a los artículos 97 y 98 ibídem.


Cordialmente,

CARLOS ARIEL SÁNCHEZ TORRES

Registrador Nacional del Estado Civil